Hranice ekonomické války

 

Čeho sankce proti Rusku mohou a nemohou dosáhnout

V uplynulém desetiletí se staly preferovaným politickým nástrojem Washingtonu k řešení řady problémů, od znepřátelených vlád v Íránu a Venezuele až po mezinárodní obchod s drogami. Sankce se staly oblíbenými, protože je úředníci považovali za levný nástroj, který může poškodit nepřátele Spojených států. Zdálo se, že dohoda o íránském jaderném programu z roku , s níž Írán souhlasil po letech ničivých sankcí, potvrdila názor politiků, že sankce mohou protivníky donutit ke strategickým ústupkům. Za vlády amerického prezidenta Donalda Trumpa byly obnovené sankce proti Íránu a sankce zaměřené proti Venezuele všeobecně považovány za účinné při oslabování ekonomik těchto zemí.

Když v únoru 2022 zahájil ruský prezident Vladimir Putin invazi na Ukrajinu, reakce Západu byla okamžitá: Spojené státy a jejich spojenci uvalili na Rusko řadu sankcí a dalších ekonomických omezení. O rok později však účinnost těchto opatření nabízí důležité poučení o jejich limitech. Sankce a kontroly vývozu byly užitečné při podkopávání ruských finančních zdrojů a průmyslové základny, ale jen málo přispěly ke změně strategických kalkulací Kremlu.

V době, kdy se západní politici připravují na vleklý s Ruskem i na éru geopolitického soupeření velmocí s Čínou, by si měli uvědomit, že sankce mohou způsobit skutečné škody svým cílům, ale jen zřídkakdy se jim podaří tyto cíle přimět ke změně kurzu. Sankce nejsou všelékem, a jak ukázala ukrajinská vítězství nad Ruskem na bitevním poli, ekonomická válka nenahradí tu skutečnou. Spojené státy a jejich spojenci musí investovat do řady nástrojů na obranu svých zájmů a hodnot, a ne očekávat příliš od ekonomické války.

Američtí politici začali plánovat rozsáhlé sankce vůči Rusku na konci roku 2021, kdy se prezident USA Joe Biden začal obávat vyhlídky na rozsáhlou ruskou invazi na Ukrajinu. Zpočátku se tvůrci politiky snažili hrozbu sankcí spolu s posílenou bezpečnostní pomocí Kyjevu a diplomatickými ústupky Moskvě využít k tomu, aby Putina od invaze odradili. Západní představitelé dali jasně najevo, že ekonomické škody invaze by byly značné a kvalitativně odlišné od opatření, kterým Rusko čelilo v roce , kdy poprvé vtrhlo na Ukrajinu. Putina to však neodradilo. Rozhodl se pro invazi – pravděpodobně vyhodnotil, že daň v podobě trestních sankcí bude přijatelnou cenou za rychlé obsazení ukrajinského území.

Po ruské invazi Spojené státy a jejich spojenci rychle přistoupili k uvalení ekonomických sankcí, aby dali najevo svou rozhodnost a v očekávání vleklého konfliktu začali snižovat finanční rezervy a vojenskou sílu Ruska. Do týdne od vjezdu ruských tanků na Ukrajinu uvalily Spojené státy a jejich partneři ze skupiny G-7 rozsáhlé sankce na ruskou centrální banku a několik nejvýznamnějších ruských komerčních bank, oligarchů a politických činitelů, jakož i na vojensko-průmyslový komplex země. Západ navíc zavedl rozsáhlé kontroly vývozu, aby Rusku znemožnil přístup k polovodičům a dalším klíčovým technologicky vyspělým výrobkům.

Sankce zpočátku otřásly trhy, rubl se propadl a Rusko bylo nuceno zdvojnásobit domácí úrokové sazby, aby zastavilo odliv kapitálu. Vývozní kontroly měly v průběhu loňského roku na ruskou vojensko-průmyslovou výrobu nepříznivý vliv, Moskva byla nucena obracet se pro munici a zbraně na Írán a Severní Koreu a propadly se i další ukazatele průmyslové výroby, jako je výroba automobilů. Koncem roku 2022 však bylo stále více zřejmé, že Rusko přečkalo počáteční ekonomickou bouři lépe, než mnozí západní představitelé a experti očekávali: růst ruské ekonomiky se v roce 2022 snížil o více než dvě procenta, což je prudký obrat oproti pětiprocentnímu růstu v roce 2021, ale propad není zdaleka tak vážný, jako některé původní odhady, které hovořily o desetiprocentním nebo větším poklesu HDP.

Sankce jen zřídkakdy přinutí změnit strategii.

Ruská ekonomika se ukázala jako odolná ze tří hlavních důvodů. Za prvé, Rusko zpočátku dokázalo profitovat z vlastní války. Ropa a plyn tvořily před ní téměř polovinu ruského rozpočtu a geopolitická nejistota spojená s válkou vedla po většinu roku 2022 k vysokým cenám energií, což Rusku umožnilo zvýšit příjmy z ropy odhadem o 20 % – což byl významný polštář proti dopadům západních sankcí.

Za druhé, Rusko bylo připraveno. V letech před válkou se snažilo izolovat se od západních sankcí. V roce 2018 Moskva stáhla své rezervy z amerického finančního systému a posílila držbu zlata. Vybudovala domácí mezibankovní převodní a platební mechanismy, které se osvědčily při provádění domácích plateb a plateb mezi Ruskem a jeho spojenci. Země prohloubila diplomatické vztahy s Čínou, Indií a zeměmi na Blízkém východě, což ji poskytlo nová odbytiště poté, co se zhroutil obchod se Západem. Po uvalení sankcí přijalo Rusko makroekonomická opatření, jako jsou kontroly kapitálu a finanční pomoc firmám postiženým sankcemi, aby zmírnilo šok. Tato opatření nezajistí dlouhodobé hospodářské zdraví Ruska, ale zmírnila krátkodobý hospodářský dopad západních sankcí.

Zatřetí, na rozdíl od ekonomické války pod „maximálním tlakem“, kterou Spojené státy v posledních letech vedly proti Íránu, Severní Koreji a Venezuele, mají sankce proti Rusku poněkud omezenější rozsah. Obecně vyňato bylo spotřební zboží. Desítky ruských bank zůstávají napojeny na mezinárodní finanční systém a zajišťují finanční kanály pro obchod, na který se sankce nevztahují. Západ se v zásadě zdržel zavedení sekundárních sankcí, jejichž cílem je zabránit zemím, jako jsou Čína a Spojené arabské emiráty, v obchodování s Ruskem. 

Režim přetrvává

Je jisté, že sankce budou i nadále brzdit ruskou ekonomiku a její průmyslovou základnu. Snad nejdůležitější je, že zavedení cenového stropu na vývoz ruské ropy na konci roku 2022, které fakticky nutí Rusko prodávat ropu za ceny výrazně nižší, než jsou světové referenční hodnoty, přispělo k tomu, že se ruský rozpočet dostal do deficitu a v následujících měsících bude dále snižovat příjmy. Z dlouhodobějšího hlediska bude Rusko trpět ztrátou přibližně 500.000 Rusů, kteří zemi opustili, což je odliv talentů, který bude mít dlouhodobé důsledky. Kontroly vývozu budou nadále zhoršovat ruskou výrobní základnu. Opatření zaměřená na vyhýbání se povinnostem a na širší kategorie zboží, jako například ta, která minulý měsíc vyhlásila skupina G-7 u příležitosti prvního výročí války, budou postupně způsobovat další hospodářské škody. V nadcházejících měsících by se západní politici měli zaměřit i na další kategorie ruského vývozu, jako jsou kovy, a pokusit se dále snížit příjmy Ruska z ropy tím, že ještě více sníží strop jejích cen.

Politici by si však měli uvědomit, že sankce a kontroly vývozu neovlivní Putinovu strategickou kalkulaci, která bude mnohem více ovlivněna událostmi na bojišti. Autoritářské režimy v posledních letech ustály šokující míru ekonomické bolesti: režim syrského prezidenta Bašára Asada přežil mezi lety 2010 a 2020 padesátiprocentní hospodářský pokles a venezuelská ekonomika se mezi lety 2014 a 2020 zmenšila o tři čtvrtiny. Putin považuje vítězství na Ukrajině za zásadní pro své ambice, ne-li pro své přežití. Sankce by se měly i nadále zaměřovat především na omezení jeho schopnosti udržet válku a donutit ho počítat s vážnějšími domácími kompromisy, nikoli na změnu ruských cílů.

Autoritářské režimy vydržely šokující míru
ekonomického trápení.

Západní politici však mohou sankce využít k podpoře bezprostřednějších cílů. Za prvé, skupina G-7 by měla zdvojnásobit včasné úsilí o využití zmrazených ruských aktiv a dalších zdrojů v zahraničí na podporu Ukrajiny. Skupina G-7 nedávno uvedla, že nechá zmrazit ruská aktiva ve svých členských státech, dokud Rusko a Ukrajina nedosáhnou diplomatického řešení a dokud Rusko „nezaplatí za škody, které svému sousedovi způsobilo“. Prakticky vzato by však jakékoli takové urovnání pravděpodobně trvalo několik let. Západní země nebudou ochotny financovat ukrajinskou válku donekonečna. Předání zmrazených ruských aktiv Ukrajině nabízí způsob, jak nadále poskytovat nezbytnou podporu obraně země.

Západní země mohou také využít cla, která zavedly na ruské zboží, jež nadále dovážejí, jako zdroj podpory Ukrajiny. Minulý měsíc například Spojené státy zvýšily cla na dovoz hliníku z Ruska na 200 %. Tato cla nutí ruské vývozce nabízet nižší ceny a podněcují západní dovozce k diverzifikaci k jiným dodavatelům. Peníze získané těmito cly by však měly financovat nákupy zbraní a finanční podporu Ukrajiny – což je vzkaz Putinovi, že ruský vývoz nakonec podpoří válečné úsilí Ukrajiny.

A konečně, i když sankce nezmění Putinovy kalkulace v nejbližší době, historie naznačuje, že vyhlídka na jejich zrušení může být užitečnou pobídkou v dlouhodobém horizontu. Patnáct let po bombovém útoku Libye na osobní letadlo nad Skotskem v roce 1988 pomohla vyhlídka na zmírnění sankcí povzbudit Libyi, aby nabídla obětem vyrovnání. V roce 2017 pomohla vyhlídka na uvolnění 20 let trvajících sankcí přesvědčit súdánskou vládu, aby přestala podporovat terorismus a omezila své destabilizující regionální aktivity. I po letech, až bude ukrajinská válka vyřešena na bitevním poli, může být zmírnění sankcí užitečným trumfem v širších jednáních zaměřených na opětovné začlenění Ruska do Západu.

Kompletní arzenál

Hlavní poučení ze západních sankcí vůči Rusku je to, na které odborníci na sankce upozorňují již dlouho: úředníci by se na tato opatření neměli příliš spoléhat. Sankce jsou cenným podpůrným nástrojem, ale málokdy se stanou zázračnou hůlkou nebo radikálně změní rozhodovací kalkulace protivníka v krátkodobém horizontu. 

V kontextu celkové strategie Západu vůči Ukrajině – strategie, která byla nesmírně úspěšná při sjednocování Západu, při odrážení velké části počátečního ruského útoku a při eliminaci ruských šancí na dobytí Ukrajiny – je zřejmé i související poučení. Země nadále fungují ve světě tvrdé síly.

Ukrajinské boje na bojišti a západní podpora ukrajinské armády byly zdaleka nejdůležitějšími faktory neúspěchu Ruska v konfliktu. A úspěch ukrajinské obrany a neúspěchy ruské armády budou větším odstrašujícím faktorem pro vojenský avanturismus dalších potenciálních protivníků, například Číny, než vyhlídka na ekonomické náklady. Spojené státy a jejich spojenci musí být připraveni věrohodně pohrozit – a použít – sílu k zachování širšího míru a obraně svých zájmů.

Spojené státy potřebují posílit své oblíbené narativy
v nezúčastněných státech.

Politici ve Spojených státech i na celém světě si naštěstí tuto skutečnost uvědomují. Plánované vojenské výdaje v zemích G-7 rostou. Spojené státy se snaží posílit vojenská spojenectví se zeměmi, jako jsou a Filipíny, a snaží se rozšířit a urychlit vojenské dodávky na Tchaj-wan. Jedná se o zásadní kroky k ochraně amerických spojenců a vlastní národní bezpečnosti Spojených států. Američtí představitelé musí také kreativněji uvažovat o dalších nástrojích. Například diskrétní pomoc spojenci, jako je Tchaj-wan, při posilování jeho útočných kybernetických schopností, které by mohly být nasazeny v předstihu před čínským útokem, by mohla sloužit jako účinnější odstrašující prostředek než perspektiva hospodářských sankcí.

Zásadní význam mají také lepší informační nástroje. V době před ruskou invazí na Ukrajinu byla Bidenova administrativa poměrně kreativní při zveřejňování zpravodajských informací o ruských plánech, což pomohlo Ukrajině připravit se na invazi a vyvolat celosvětovou reakci. Spojené státy však byly mnohem méně efektivní při potírání ruských zpráv v rozvojovém světě, kde Kreml rozšířil své úsilí o propagaci proruských a protizápadních narativů týkajících se konfliktu. Selhání Spojených států a jejich spojenců při vývoji nástrojů v informačním prostoru je ještě patrnější v samotném Rusku, kde se zdá, že lidová podpora války zůstává silná. Spojené státy musí více investovat do informačních nástrojů, aby zajistily, že podpoří své oblíbené narativy nejen v podobně smýšlejících zemích, ale také v nezúčastněných státech a v rámci možností i v samotném Rusku a dalších autoritářských zemích.

Koncem roku 2021 vydalo americké ministerstvo financí zprávu o používání sankcí ze strany USA. Jak se uvádí v úvodu, „po útocích z 11. září 2001 se hospodářské a finanční sankce … staly nástrojem první volby k řešení řady hrozeb pro národní bezpečnost, zahraniční politiku a ekonomiku Spojených států.“ Hlavní poučení z amerických sankcí vůči Ukrajině spočívá v tom, že sankce jsou méně cenné jako nástroj první instance než jako podpůrný nástroj národní bezpečnosti USA. Washington by se měl přinejmenším stejně soustředit na rozvoj a využití ostatních nástrojů, jako se soustředil na nasazení svých nástrojů ekonomického nátlaku.

Peter Harrell je nerezidentním spolupracovníkem Carnegieho nadace pro mezinárodní mír. V letech 2021-2022 působil v Bílém domě jako vrchní ředitel odboru pro mezinárodní ekonomiku a konkurenceschopnost.

 


Úvodní foto: Every Liberty Bond is a shot at a U boat, World War I posters in the Library of Congress, zdroj: Foreign Affairs, autor: Peter Harrell, překlad: Robert Nerpas